第7章田园里的异国情怀：巴基斯坦同学的实验报告

　

人民代表大会制度 一、问题的提出 2017年施行的《中国共产党工作机关条例（试行）》5条规定：根据工作需要，党的工作机关可以与职责相近的国家机关等合并设立或者合署办公。

同时，以破坏结果是否具有物理可视形态的标准，行政违法行为对理想法秩序的破坏可以区分为虚体危害后果与实体危害后果两种情形：虚体危害后果意指行政违法行为虽然未产生物理可视形态的破坏，但是行政违法者所实施的行为违背了法律规范所确立的行为规则，实质上是对主权国家立法意志的悖逆，其产生的示范效应可能会导致出现主权国家立法意志对社会主体行为影响力削弱的危险。杨生：《论责令性行政行为的性质及类属》，《行政法学研究》1997年第3期。

[10]参见魏治勋：《禁止性法律规范的概念》，山东人民出版社，2008年，第39页。这种理论研究的现状导致了我国法律法规中对于责令改正的规定十分混乱，[2]立法词汇在不同法律文件中往往词不达意、任意选用，常出现用不同词汇表达同一种行政行为，或者用同一词汇表达不同种行政行为的混乱局面。但是如果其法理特质仅是为了要求行政违法者履行本应承担的第一性法律义务，促使理想法秩序的恢复，那么就应属于责令改正行为。【中文关键词】 责令改正。因而责令拆除在建违法建筑的行为在不同情形中都应该属于责令改正，而非行政强制措施。

然而对于在建违法建设的情形则比较复杂。后者则本身就是一种意思表示，不需要与物理性强制行为结合就能产生法律效力。在地方各级，国务院、县级以上地方各级人民政府仍然有权任命它们下属各工作部门及派出机构、直属机构中的领导职务。

【中文关键词】 党政合并合署。为了使政府各部门内部的细节调控自上而下逐级得到有效的贯彻，一般应在部门内部相应实行科层制。[18] 通过对我国宪法具体条款的分析，同样可以得出这一结论。2.合法化形式与合法化水平 在我国，全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。

当然，在新机关内部继续实施科层制是贯彻细节调控手段的前提条件。根据第67条，全国人大常委会有权监督国务院……的工作。

这在党政合并合署改革之后必须保持不变。除了功能与制度合法化，制宪者在人大与政府各部门之间设定了较强的人事与组织合法化，完全可以弥补事务与内容合法化的不足。理论上讲，在能够确保事务与内容合法化可以实现的情况下，即使人事与组织合法化彻底缺失，也不影响行政活动的民主合法化水平。[20]那么对于改革之后形成的新机关，党内法规和国家法律应如何发挥各自的作用，才不会导致国家法律的适用范围被限缩或效力被削弱，进而降低行政活动的合法化水平？ 为了维持合并合署后新机关行政活动的合法化水平，应正确处理党内法规和国家法律的关系。

虽然全国人大比西方国家议会的职权范围更为广泛，但这恰意味着我国宪法中的事务与内容合法化手段更为丰富。（二）党政机关合并合署改革产生的影响 根据合法化链理论，国家权力的合法化通过不同的形式来源于人民。在此涉及到行政活动的合法化问题。照此，只有在行政机关与人民之间建立一种间接关联，即将被人民直接赋予合法性的代议机关作为桥梁，通过确保行政权的行使能够追溯至代议机关，才可以证明行政权来源于人民。

在代议制中，既然人民通过选出的代表管理国家事务，那么宪法应通过一系列机制和手段来确保一切国家权力来源于人民。根据宪法第5条，社会主义法制的统一是建设社会主义法治国家的必然要求。

县级以上的地方各级人民代表大会审查和批准本行政区域内的国民经济和社会发展计划、预算以及它们的执行情况的报告。凡属党组职责范围内的事项，应当按照少数服从多数原则，由党组成员集体讨论决定。

全国人民代表大会代表应当同原选举单位和人民保持密切的联系，听取和反映人民的意见和要求，并受原选举单位的监督，原选举单位有权依照法律规定的程序罢免本单位选出的代表。下文将分别从合法化主体与合法化客体以及合法化形式与合法化水平几方面分别展开论述。为了在代议制中确保行政权的行使来源于人民，德国学者波肯弗尔德（Boeckenfoerde）创立了合法化链理论（Legitimationskettentheorie）。在功能与制度合法化方面，我国宪法明确设立了行政机关（宪法第3条第3款），而且在第三章赋予了其特定的职能，因此行政机关的相关活动均具有功能与制度合法性。如果没有人事和组织方面的任免权，命令等细节调控手段很难得到有效贯彻和执行。地方各级人民代表大会代表的选举单位和选民有权依照法律规定的程序罢免由他们选出的代表。

我国新修订的《公务员法》对公务员的录用、考核、职务和职级任免以及职务和职级升降做了较为具体的规定。（一）相关概念的厘清 在一个民主国家里，国家权力不能随意配置和滥用，强迫公民去接受，而必须具有合法性(Legitimitaet)。

在我国宪法中，中华人民共和国的一切权力属于人民主权原则中的合法化客体，具体包括立法权、行政权、监察权、审判权、检察权等。其中，人事合法化指的是每一位行政人员的录用和辞退都应该通过一条不间断的链追溯至代议机关。

上文论述了功能与制度合法化的不可或缺性，而人事与组织合法化和事务与内容合法化之间同样不得相互替代。（2）在政府各部门内部 在政府各部门内部，虽然人大的立法、预算、监督以及国务院的行政法规、发布的决定和命令等手段继续发挥作用，但基于各部门内部人事与组织合法化水平不够高的事实，我国宪法设定的命令、指示、规章、内部监督等细节调控手段须相应承担更为重要的功能，正是这些细节调控手段才使得政府各部门实行的行政首长负责制正当化。

依照合法化链理论，虽然代议机关的民主决策往往由行政机关来执行，且在最终针对公民做出行政行为之前往往经过若干层级，但是行政活动的合法化总是通过三种形式表现出来，分别是功能与制度合法化(funktionell-institutionelle Legitimation)，人事与组织合法化（personell-organisatorische Legitimation）和事务与内容合法化（sachlich-inhaltliche-Legitimation)。国务院工作中的重大问题，总理拥有最终决策权。党组书记应当带头执行民主集中制，不得凌驾于组织之上，不得独断专行。而涉及制宪后行政活动合法化的人事与组织合法化和事务与内容合法化，一方面体现在人大与政府各部门的行政首长之间，另一方面则体现在政府各部门内部。

国家权力的每一次行使都必须通过合法化链追溯至人民，而中国共产党的合法性和领导地位直接来源于宪法序言和第1条第2款，无需定期由人民通过选举等形式赋予。即使某一政党、社会团体或企业事业组织的内部成员行使民主权利并参与民主管理，其作为一个整体也不具备赋予国家权力合法性的资格。

照此，在党政合并合署改革中，行政机关必须继续在执法、管理和服务等方面发挥宪法赋予的各项职能。除了立法，人大还可以通过预算手段决定年度行政任务的重点和方向，行政机关的任何财政活动均应在人大预算授权的范围内进行，受到预算原则的约束，并接受人大和审计机关的监督。

因此在理想状态下，党内法规符合国家法律并严于国家法律，遵守党内法规必然意味着同时遵守国家法律。可见，省、直辖市、县、市、市辖区、乡、民族乡、镇以及自治区、自治州、自治县内的人民与全国人民有着相似的宪法结构，在各自区域内构成施加政治影响和承担政治责任的共同体，同样属于被宪法认可的人民，进而可以作为合法化主体赋予所在区域内的国家权力合法性。

在党政机关合并设立或合署办公之后，为了维持行政活动的合法化水平，进而维护宪法确立的人民代表大会制度，新机关应继续发挥宪法赋予的各项行政职能，行政活动仍然应当通过不间断的合法化链追溯至人民代表大会。这种代议机关应该达到的控权效果被称为足够高的合法化水平（hinreichendesLegitimationsniveau）。国家行政机关、监察机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。事实上，根据宪法第3条第3款，全国人大的监督权不局限于国务院，而是延伸至整个国家行政机关。

在实践中，大部分行政工作人员通常由任免机关授权各部门领导及任免机关的人事部门任命。那么在党政机关合并设立和合署办公之后，新的机关如何继续发挥行政职能？面对新的机关，人大的职权是否会受到影响？这会涉及到行政活动合法化的问题，这也是本文所要讨论的问题。

在国务院内部，第89条赋予国务院规定各部和各委员会的任务和职责，统一领导各部和各委员会工作的职权，国务院有权制定行政法规，发布决定和命令，有权改变或者撤销各部、各委员会发布的不适当的命令、指示和规章。国家的一切权力属于人民意味着一切国家权力的行使都来源于人民，可以追溯至人民，人民必须能够对这些权力的行使进行一定程度的控制，产生一定程度的影响。

第73条规定了人大代表和人大常委会组成人员提出质询案的权利。在地方各级，省、直辖市、设区的市的人民代表大会和它们的常务委员会可以制定地方性法规。

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